United Nations

NEW YORK, 8 June (UN Headquarters) -- Following is the address of Deputy Secretary-General Louise Fréchette on “United Nations Peacekeeping –- a changing landscape”, to the Canadian Institute of International Affairs and the United Nations Association of Canada in Ottawa on 8 June:

 Merci Blair (Seaborn, ancien Président de l’Institut canadien des affaires internationales), Je vous suis très reconnaissante, à vous et à Geoffrey Pearson, de me donner l’occasion de rencontrer simultanément des membres de l’Institut canadien des affaires internationales et de l’Association canadienne pour les Nations Unies.  Le Canada n’est pas un pays particulièrement élitiste, et je m’en réjouis, mais s'il existe une "élite de la politique étrangère" canadienne, je suppose qu'elle est en grande partie réunie ici. 

Cette rencontre est pour moi l'occasion idéale de vous faire part de certaines réflexions auxquelles nous nous livrons actuellement au Siège de l’ONU, en particulier sur le maintien de la paix.  Mais il me sera encore plus utile d’entendre vos points de vue lors de la discussion.

 Le choix du thème d'aujourd'hui -- le maintien de la paix -- ne nécessite ni explication, ni justification.  Mais je sais que vous, en tout cas, ne risquez pas de tomber dans le piège classique -– auquel les médias n'échappent pas souvent -– qui consiste à penser que le maintien de la paix est la seule activité que mènent ou devraient mener les Nations Unies.

 Si vous examinez le Rapport du millénaire que le Secrétaire général a récemment publié, vous vous rendrez compte que ce document met autant l’accent sur la lutte contre la pauvreté et sur l'environnement que sur les problèmes de paix et de sécurité.  Ces problèmes sont souvent intimement liés les uns aux autres et il est bon de le rappeler quand on parle de maintien de la paix.

 Même dans le domaine de la paix et de la sécurité, l’ONU est loin de limiter ses activités au maintien de la paix.  Nous sommes très actifs dans le contrôle des armements et le désarmement, la recherche de méthodes plus efficaces pour prévenir les conflits et, bien entendu, dans les opérations humanitaires visant à porter secours aux victimes des conflits.  Nous nous employons également à renforcer le respect des droits de l’homme et du droit humanitaire partout dans le monde.  Et un débat animé s'est engagé, avec la participation du Secrétaire général, au sujet des moyens coercitifs dont dispose le Conseil de sécurité, y compris l'intervention armée et les sanctions économiques.
 En bref, le maintien de la paix, aussi large que soit sa définition, n’est pas et ne doit pas être le seul instrument dont se sert l’ONU pour préserver et renforcer la paix et la sécurité internationales.  Néanmoins, c’est l’une de nos activités essentielles, et c’est celle que le public associe le plus souvent aux Nations Unies, ce qui tient notamment au fait que c’est à l'ONU et par son intermédiaire que les modalités et la notion même de maintien de la paix ont vu le jour durant la guerre froide.

 Toutefois, c’est là que résident certaines des causes de nos problèmes actuels.  Le maintien de la paix tel qu’on le concevait jusqu’à il y a environ 10 ans -- le maintien de la paix de Lester Pearson, si vous voulez - consistait généralement à interposer des forces neutres et légèrement armées entre les armées de deux États en conflit.  Il supposait le consentement des deux parties et leur coopération, dans la mesure où elles avaient signé des accords allant dans ce sens.  La Mission dépêchée au Congo au début des années 60 était bien entendu un cas à part, mais l'expérience avait été tellement traumatisante pour toutes les parties concernées qu’elle avait généralement été considérée comme l'exception qui confirme la règle – un précédent qui ne devait jamais se répéter.

 Since about 1990, we have been operating in a very different world, in which the Congo experience has come to look much less like an exception -- almost more like a prototype.  The typical environment that our missions have to face today is one of civil conflict, in which one or more of the parties are not recognized governments at all.  Rather, they are warlords, who may have very little interest in showing respect for international principles, or for the authority of the Security Council.

 In the past, the United Nations did not usually get involved in such conflicts, but in the age of globalization, which has succeeded the cold war, it has come under great pressure to do so.  Among the public at large, there is a humanitarian imperative to "do something" wherever violence and suffering become highly visible -- as in an age of instant electronic communications they often do.  And among policy élites, there is a widely felt desire to at least "contain" conflicts, where they cannot be prevented or resolved.  By "contain" is usually meant an effort, not only to stop the conflict itself from spreading, but also to limit its effects on other countries, notably by limiting, and where possible reversing, the outward flow of refugees. 

 As yet, there is no clear consensus on the precise circumstances, in which the international community should intervene in such primarily domestic conflicts, or indeed on the form that intervention should take.  In principle, while some States argue eagerly for a right of so-called "humanitarian intervention", the majority still strongly defend the absolute nature of national sovereignty and its corollary, the obligation not to interfere. 

 Yet, in practice, in specific cases, we often find members of the latter group demanding more intervention, not less, while the former are unwilling to deploy their own forces in the numbers, or with the robust rules of engagement, that would be needed to make intervention effective.  In Bosnia, for instance, many non-aligned States were in the forefront of those criticizing the United Nations for being too meek when faced with outrageous violations of human rights and humanitarian law, while Western States hung back or sought to limit their intervention to a neutral, humanitarian role. 

 Latterly, of course, West Europeans and North Americans have become much more interventionist in the Balkans.  But both they and the United Nations have been criticized by Africans for failing to halt the genocide in Rwanda.  And in Liberia and Sierra Leone, it is the West Africans that have intervened with vigour, while countries with much larger resources have been unwilling to do so. 

 Such arguments about what the United Nations should or should not be doing arouse great passion.  But they are of little practical significance so long as the question of what it can do is not seriously addressed. 

 I am certainly not claiming that the Secretariat has nothing to apologize for.  On the contrary, in the Rwanda and Srebrenica cases, the Secretary-General has admitted our failings very openly.  But even in those cases, and certainly in others where the United Nations is perceived to have failed, I think it is fair to say that lack of capacity has been a major factor, if not the major factor.

 Some commentators have reacted to these failures by arguing that the United Nations is not suited to any task beyond "old-style" peacekeeping, and that anything more robust should be left to regional organizations or “coalitions of the willing”.  This may be right when it comes to large-scale offensive operations such as the Gulf War, but between that and classic peacekeeping, there is a wide spectrum of less clearly defined situations and possible responses.  There is no reason why the United Nations should always be less well equipped than regional organizations to undertake these tasks.  Nor indeed is it realistic to imagine that there will always be a suitable regional or subregional organization to do so. 

 The United Nations really should be able to handle a mandate such as the one the Security Council gave us in Sierra Leone.  That is, our forces should be capable of robustly defending themselves and their mandate when challenged.  Plentiful experience shows that when forces are known to have that capacity, they are, in fact, much less likely to be challenged.  The North Atlantic Treaty Organization (NATO) applied that lesson in Bosnia after Dayton, and in Kosovo last year -- as did INTERFET in East Timor.  It was also the recipe for the United Nations’ own success in carrying out its mandate in Eastern Slavonia. 

 What do we need to change if we are to apply that lesson to United Nations peacekeeping operations in general?  Let me suggest five things in particular:

 -- We need a much greater capacity to plan -- based on a reinforced analytical capacity within the United Nations, and a more generous sharing of relevant political and military intelligence by Member States.

 -- We need personnel -- military, police and civilian -- who meet the highest professional standards.  Member States should not only earmark contingents for possible United Nations service.  They should allow these troops and their equipment to be tested against internationally agreed standards, and whenever possible, they should be given the opportunity to train together.  It is unacceptable -- and should not be accepted -- that troops can arrive in the field without proper equipment.

 -- We must be able to deploy more rapidly.  This means not only having equipment ready to move, but pre-contracted lift capacities, and a rapidly deployable headquarters unit.  And our administrative systems -– budget, procurement, recruitment, financial rules which were conceived for a largely static organization should be adapted to the very different requirements of an increasingly operational, field-oriented organization.

 -- When it does decide to deploy a peacekeeping mission, the Council must authorize forces strong enough to react if parties start to renege on their agreements and to test the resolve of the peacekeepers.  And the rules of engagement must clearly permit a robust reaction in such circumstances.  Impartiality is not the same as neutrality.  Of course, United Nations forces must apply impartially the mandate given them by the Security Council.  But that is not at all the same as being neutral between parties that obey that mandate and those that resist it, or between those who respect international humanitarian and human rights law, and those who grossly violate it.  Both the Secretary-General's report on Srebrenica and the Carlsson Report on Rwanda have shown that confusion on this point played a big part in the lamentable showing the United Nations made in those tragic events.

 -- Of course, none of these improvements will come cheap.  If we are to perform better, we do need more resources, not only for each mission, but also to ensure that we maintain essential core capabilities at headquarters. 

 Je n'ai esquissé ici que quelques-unes des réformes qui me semblent particulièrement urgentes.  Mais je ne voudrais pas donner l’impression que le maintien de la paix est une science purement militaire.  Le maintien de la paix doit toujours s’inscrire dans une stratégie politique visant à instaurer une paix durable dans un pays ou une région en conflit. 

 En d’autres termes, la transition entre le maintien de la paix et la consolidation de la paix après le conflit doit se faire de façon intégrée et les États Membres doivent être disposés à mener le processus à son terme.  Il ne suffit pas de financer des activités comme le déminage, la formation aux droits de l’homme ou l’assistance électorale, conçues indépendamment les unes des autres.  Chacune de ces tâches, si importante soit-elle, ne peut donner des résultats que si l'ensemble du processus de paix suit son cours.  Cela suppose, dans la plupart des cas, que les différentes factions armées soient désarmées et démobilisées, et que leurs membres trouvent leur place dans une économie civile viable.  Si ces activités ne sont pas financées comme il convient, les sommes dépensées ailleurs n’auront probablement servi à rien.

 C’est toute la science du maintien de la paix des Nations Unies, y compris peut-être même sa terminologie, qu’il faut revoir de bout en bout.  C’est la raison pour laquelle le Secrétaire général a nommé un panel d’experts chargé d’étudier l’avenir des "opérations de paix des Nations Unies" -– terme choisi pour englober un éventail de tâches aussi large que possible.  Il a demandé à ce panel de formuler des recommandations sur les aspects tant conceptuels qu’organisationnels de la question (les deux étant naturellement étroitement liées).  Le panel, qui est présidé par M. Lakhdar Brahimi, un homme d’une expérience exceptionnelle dans les missions de la paix, doit présenter un rapport en juillet, ce qui permettra à l’Assemblée du millénaire d’examiner ses propositions.  Je n'ai en aucun cas voulu, ce soir, préjuger des conclusions de ce Comité.  J’espère seulement vous avoir donné une idée des problèmes qu’il s’efforcera de résoudre et de la nature des solutions qu’il convient, à mon avis, de leur apporter.

 À présent, je souhaiterais que vous me fassiez part de vos idées. Si vous avez des questions à me poser, je ferai de mon mieux pour y répondre. Je vous remercie.