United Nations

DSG/SM/239
9 November 2004

Prophets of Doom Wrong about United Nations, Deputy Secretary-General Says in Address to University of Ottawa

(Delayed in transmission.)

NEW YORK, 8 November (UN Headquarters) -- Following is the text of Deputy Secretary-General Louise Fréchette’s address at the inauguration of the School of Political Studies at the University of Ottawa on 1 November:

Merci pour ces aimables paroles et félicitations à l’Université d’Ottawa pour l’inauguration de l’Ecole d’études politiques.  C’est un honneur pour moi de prendre la parole à cette occasion.

Je dois avouer qu’il est bien agréable de revenir chez soi. Comme vous le savez, je vis depuis 1998 de l’autre côté de la frontière, même si je travaille en territoire international. J’apprécie la sérénité d’Ottawa, bien éloignée de la chaleur des débats de l’Assemblée générale et des polémiques plus ardentes encore de la campagne électorale américaine. Ce soir, je vois autour de moi beaucoup d’amis, de visages familiers. J’ai l’impression de pouvoir parler franchement.  Cela tombe très bien parce que c’est exactement ce que j’ai l’intention de faire.

Cette inauguration est une occasion de prendre du recul par rapport au quotidien et de porter un regard sans complaisance sur l’institution que j’ai le privilège de servir. On a tant dit, on a tant écrit sur les Nations Unies qu’il est difficile pour l’homme de la rue de faire la différence entre la réalité et la fiction, entre l’avis autorisé et le commentaire tendancieux, pour ne pas dire carrément malicieux. Nos critiques sont souvent impitoyables. Mais ils se demandent rarement ce que serait le monde s’il n’y avait pas les Nations Unies, et ils font rarement les distinctions qui s’imposent entre ces diverses composantes.

L’Organisation des Nations Unies est extraordinairement complexe. Elle est à la fois un acteur des relations internationales et une scène sur laquelle viennent jouer les États. Elle est à la fois un instrument de paix et de sécurité et un vecteur d’assistance humanitaire, d’aide au développement, de défense des droits de l’homme et d’action sociale. Pour ma part, je pense que ceux qui la dénigrent et ceux qui la défendent doivent considérer de plus haut les institutions des Nations Unies et ce qu’elles réalisent, et juger l’Organisation à l’ensemble de ce qu’elle fait.

C’est ce que je vais essayer de faire cet après-midi. Je n’ai pas du tout la prétention d’être une observatrice objective mais je peux toujours essayer de vous expliquer le point de vue que l’on a d’où je suis placée. Quand j’aurai terminé j’espère que je vous aurai convaincus de trois vérités simples:

-- D’abord, que l’ONU a des défauts mais qu’elle fonctionne, et même plutôt mieux que dans bien d’autres périodes de son histoire, et qu’elle sait s’adapter à l’évolution des temps;

-- Ensuite, que l’ONU doit continuer de s’adapter et de gagner en efficacité dans la réponse collective qu’elle oppose aux menaces et aux défis de notre époque;

-- Enfin, que des États comme le Canada, qui ont soutenu à l’ONU depuis tant d’années, doivent faire encore davantage pour que l’Organisation soit à la hauteur des défis du XXIe siècle.

Je commencerai, si vous le voulez bien, par évoquer un souvenir personnel parmi ceux qui ont marqué mon mandat de Vice-Secrétaire générale de l’Organisation. C’était en 2000 150 présidents et premiers ministres sont rassemblés à New York pour la plus grande réunion de dirigeants politiques de l’histoire, le Sommet du Millénaire.

Rassemblés pour la photo officielle, ils ont le sourire devant le photographe, et il y a de quoi: le monde est pour l’essentiel en paix et ils s’apprêtent à signer la Déclaration du Millénaire, qui met en évidence une remarquable concordance de vues sur les principes qu’ils ont en commun et les objectifs qu’ils se fixent pour édifier un monde meilleur.

Bien entendu, ils sont partagés sur beaucoup de questions et ils ont à surmonter de multiples problèmes.  La mondialisation laisse à l’écart de ses bienfaits des pans entiers de la population mondiale; la pauvreté, la maladie, les violations des droits de l’homme et les conflits civils continuent de faire des millions de victimes.

Mais le siècle qui commençait se présente à eux à la fois comme un pari et comme une chance à saisir: comme une époque où l’humanité pourrait avancer sur la voie de la paix, de la sécurité, du désarmement, des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance. Dans la Déclaration du Millénaire, les leaders du monde s’engagent à protéger les faibles et à pourvoir aux besoins particuliers de l’Afrique.  Ils lancent un appel en faveur d’un partenariat mondial pour le développement.  Ils sont pour considérer que l’ONU devra contribuer de façon encore plus active à l’édification de notre avenir commun.  L’optimisme régne, il y a dans l’air une énergie palpable.

Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 ont mis fin à cette relative sérénité. Les événements tragiques de cette journée -- et la vague de terrorisme qui ne devait épargner par la suite aucune région de la planète -- ont ébranlé les espérances qui inspiraient la Déclaration du Millénaire. On a vu quels risques courait un monde menacé par des extrémistes violents, insaisissables, difficiles à arrêter et peut-être capables d’acquérir des armes d’une terrible puissance meurtrière.

Au lendemain du 11 septembre, le monde a été plus uni que jamais.  À l’Organisation des Nations Unies, les gouvernements ont manifesté leur solidarité avec les États-Unis. Ils ont reconnu le droit qu’avait ce pays d’agir en légitime défense en vertu de l’Article 51 de la Charte. Ils ont décidé de se concerter pour faire front commun contre les terroristes, les traîner en justice et les priver de leurs sources de financement. Après la défaite des Taliban, l’ONU a mené le processus qui a conduit à la mise en place d’un gouvernement afghan intérimaire largement reconnu.

Mais cette unité a été de courte durée.  Bientôt des divergences profondes ont commencé à apparaître entre les États-Unis et ceux qui les soutenaient, d’une part, et le reste du monde, de l’autre, à propos des moyens à opposer au terrorisme. Les débats qui ont précédé la guerre en Iraq ont cristallisé ces antagonismes.  Plusieurs alliés de longue date des États-Unis, y compris des membres du Conseil de sécurité, se sont opposé à la guerre. Les debáts ont révélé des désaccords profonds sur le moment opportun pour recourir à la force, sur la nécessité ou non d’épuiser d’abord les moyens pacifiques et sur la question de savoir si l’invasion de l’Iraq risquait de créer plus de problèmes qu’elle n’était censée en résoudre.

Au-delà de ces désaccords de principe, des dissensions sont aussi apparues entre des peuples de foi et de culture différentes, et plus particulièrement entre l’Islam et l’Occident. La plupart des musulmans condamnent le courant radical et violent que représente Oussama ben Laden et sont tout aussi horrifiés par les terribles atrocités que Saddam Hussein a commises au fil des ans. Pour eux, ni le premier ni le second n’incarne la fidélité aux principes de l’Islam, mais ils n’acceptent pas que l’Islam soit souvent présenté comme un ennemi de la paix et la source du terrorisme.  Ils sont choqués que les causes de beaucoup des problèmes qu’ils ont à régler, et qui font le lit de l’extrémisme, suscitent si peu d’attention.

L’optimisme de l’an 2000 s’est dissipé pour faire place à d’angoissantes incertitudes quant à l’avenir de notre monde. On en voit l’effet dans l’érosion de la confiance que l’on accorde à l’Organisation des Nations Unies elle-même, qui, faut-il le rappeler, a été fondée pour préserver les générations à venir du fléau de la guerre et conjuguer les forces de toutes les nations pour maintenir la paix et la sécurité internationales.

La confiance s’est perdue des deux côtés.  Beaucoup de ceux qui prônaient l’invasion de l’Iraq voient dans l’abstention de l’ONU la preuve qu’elle est incapable de faire front en cas de menace. Beaucoup de ceux qui étaient contre sont tout aussi désenchantés, puisque l’ONU a démontré à leurs yeux son inefficacité en étant incapable d’empêcher la guerre.  Nos détracteurs se divisent entre ceux qui pensent que l’âge d’or de l’ONU est révolu, et ceux qui pensent qu’elle n’a jamais eu d’âge d’or. Mais ils s’entendent en général pour dire que l’ONU est trop molle, qu’elle est marginalisée, que son avenir est sombre.  Certains prédisent même sa fin prochaine.

Ladies and Gentlemen, I firmly believe these prophets of doom are wrong. Let me start with a couple of observations, which I think put these gloomy prognoses into context.

The first observation is that the UN does a lot more than peace and security. I know full well that the perception of our work is often shaped by peace and security issues.  But we must never forget that, while Member States have high profile disputes on certain questions of war and peace, they cooperate quite effectively on a multitude of other subjects -- from HIV/AIDS to drugs, from human rights to development. Day in, day out, the UN brings assistance to refugees, works in every continent to improve the health and well-being of children, and plugs away at the challenges of development. On all these issues, good news usually means no news.

The second observation is that, when it comes to peace and security issues, the UN has been through periods of much higher tension. For decades, its Members were largely divided into two armed camps -- the press of a button away from mutually assured destruction, the fear of nuclear holocaust hanging over the heads of citizens everywhere. On at least one occasion -- the Cuban Missile Crisis -- Security Council members were literally on the brink of nuclear war.

During the cold war, the Security Council met rarely.  It seldom agreed on major issues, and many crises never even made it onto its agenda. The UN authorization of the international response to the Korean War was a shining exception -- but only because the Soviet Union was absent in protest when the vote took place. Think of nearly all the proxy wars fought during the cold war -- in Africa, in Asia, in Latin America.  Did the United Nations make a meaningful contribution to resolving the Viet Nam war, or in preventing the Soviet invasion of Afghanistan?

By contrast, while the Iraq war bitterly divided the Security Council, the very fact that everyone was so focused on the Security Council’s role is, in itself, interesting and revealing. It suggests that no one --not even the harshest critics of the UN -- thought the UN unimportant. And while the Council was allegedly paralysed over the Iraq war and its immediate aftermath, it was, in fact, extremely busy on a host of other issues. For instance, in the months following the beginning of the Iraq war, the UN Security Council authorized the emergency deployment of a French-led force in the Democratic Republic of the Congo, an Economic Community of West African States (ECOWAS)-led force in Liberia, and the establishment of a UN peacekeeping mission in Côte d’Ivoire.

But perhaps the best measure of an organization’s relevance and vitality is its ability to adapt to new circumstances. And on that score, the UN has fared much better than it is usually given credit for.  It is not the sclerotic bureaucracy or useless Tower of Babel that some pretend it to be. On the contrary, it has shown flexibility, and a capacity to change to meet the challenges of the day.

The UN has not only evolved to reflect the concerns and priorities of the world at a particular moment. It has often been itself an agent of change -- on women, on population, on the environment, and many other issues. Today, AIDS is high on the agenda, and the full force of the UN is behind the campaign to stop the pandemic. Meanwhile, major demographic issues, such as migration and ageing, have been rising to the surface.

In the field of human rights, UN conventions have long provided a normative framework. The new political circumstances created by the end of the cold war allowed the UN -- with a dose of creativity -- to play a much more proactive and, indeed, intrusive role. Since 1993, those efforts have been led by a High Commissioner for Human Rights -- and today, our compatriot Louise Arbour is bringing her immense experience and strong voice to this task.

The UN has also reached out to new partners, and its relationship with civil society has changed dramatically. The UN is -- and will remain -- an intergovernmental organization, but non-governmental organizations have become increasingly important participants in UN deliberations, and partners in UN projects. The Secretary-General recently reported to the membership proposing a range of initiatives to make that relationship work more effectively.

The UN has also opened itself up to business as partners in many fields. The most notable example is the Global Compact, launched in 2000, which has become the world’s largest and most widely embraced corporate social responsibility initiative. Today, more than 1,500 companies from over 70 countries participate in the Compact, committing themselves to ten principles distilled from international legal instruments in the areas of human rights, labour, the environment and corruption.

Nowhere is the UN’s capacity to adapt and adjust more evident than in the role for which it is most often criticized -- its work in conflict zones. After the end of the cold war, the UN began stepping into conflicts in which its involvement would previously have been unthinkable. Peacekeeping no longer means just sending in troops to keep opposing armies apart and police buffer zones. Instead, the UN has engaged in comprehensive peace-building missions -- and in some places, such as Kosovo and East Timor, we even acted as the government of a territory pursuant to a Security Council mandate.

The UN bureaucracy, the much-maligned UN bureaucracy, has risen to these challenges, operating often on a shoestring budget and having to improvise in complex local environments. Even in the best of circumstances, these jobs are “hard work”, as President Bush might say. The UN has fumbled, and it has made mistakes. But it has also achieved much: ask the people of Mozambique or East Timor or Afghanistan or Sierra Leone. The UN has learned many lessons from its experience.  Indeed, it is as good an instrument as will be found anywhere to undertake these nearly impossible tasks.

Am I saying the UN is without blemish?  Absolutely not.  Srebrenica and Rwanda will forever be black marks against its name. We in the Secretariat have faced up to these tragedies, and come clean about our role. But let us not forget that the primary responsibility for these atrocities falls squarely on those who perpetrated them, and on those who were in a position to help prevent them and did not do so.

There are also far too many double standards in the UN.  Respect for Security Council resolutions is uneven, and enforcement is too selective. Humanitarian assistance gravitates towards the crisis of the day. Prevention is perennially under-funded. Only when disaster strikes does the money start to flow.  And the money tends to follow the headlines. We see that today. As the world worries, rightly, about the terrible suffering in Darfur, the little known but equally tragic humanitarian situation in northern Uganda is receiving far less attention -- despite the best efforts of the UN Secretariat to raise the alarm.

It is also true that decision-making at the United Nations is extremely difficult, leading all too often to lowest common denominator outcomes. Indeed, it might be said of the UN that it has the strengths of its weaknesses et les défauts de ses qualités. Reaching decisions among 191 Members is complicated, and the Organization must respond to the interests of countries with vastly different priorities and needs.

But the fact that the UN is a universal organization is also its greatest strength. Some people argue that membership in the UN should be restricted to democratic States.  While that might make some decisions easier, it would not necessarily do so in all cases -- just look at Iraq, cloning, the death penalty, and climate change, all issues on which democratic nations have been deeply divided.  Nor do the challenges in our world neatly stop at the borders of democratic States -- just look at AIDS and SARS, or at trafficking in drugs and human beings. I believe the universal nature of the Organization is an important asset in its efforts to reduce deep divisions in our world, resolve conflicts, promote good governance, and induce behaviour more respectful of human rights.

Nevertheless, I am well aware that the Organization needs to prove itself, day after day, and that it will be judged by its performance, particularly on those issues that receive the greatest attention.  Today, two stand out above all others -- Iraq and Darfur.

In Iraq, I would remind you that it was the UN that facilitated the formation of the Iraqi Interim Government, and it is the UN that today is assisting that Government conduct the January elections.  Please note: this is an Iraqi election.  The UN is not running it. It is giving advice to the Iraqis, at their request. Dozens of UN staff have been providing -- and continue to provide -- extensive technical assistance to the Independent Electoral Commission of Iraq. A number of them are based in Baghdad. Security permitting, those numbers will be increased. The technical preparations for the elections are critical -- but the appropriate political and security environment is also needed.  That rests in the hands of Iraqis themselves, and the US-led multinational force. But the UN is playing its part to help the Iraqi people choose a legitimate and representative government.

In Darfur, the world faces a humanitarian, security and political crisis of mammoth proportions and great complexity -- one that has exacted a terrible toll in human suffering. In the face of this crisis, the UN has been heavily engaged on a number of fronts. It is leading the massive effort of the humanitarian community to meet the most immediate needs of the more than 2 million internally displaced people, refugees and others in Darfur and across the border in Chad.

The Security Council has endorsed the leadership of the African Union in the security and political spheres, a role which it is uniquely placed, both geographically and politically, to play. The UN has been instrumental in helping the African Union develop its plans for an expanded mission in Darfur. We have established an assistance cell at AU headquarters, and are providing the AU with all the support we can. The Secretary-General and the Security Council are maintaining the pressure on all parties, and are strongly supporting the political negotiations in Abuja, which hold the key to a long-term solution in Darfur. And the UN stands ready to deploy a peacekeeping mission to support a political settlement of the North-South conflict in the Sudan.  The UN is, therefore, working to resolve this terrible crisis, and to save lives. The more support the UN and the AU get from Member States, the more can be achieved on the ground.

Au delà de la gestion des crises quotidiennes, l’ONU se doit de réagir au déclin de confiance observé un peu partout à travers le monde.  Je le disais, au début de mon exposé : ce déclare le confiance est lié aux conflits et aux menaces d’aujourd’hui, et aux sentiments d’impuissance et d’anxiété qu’ils génèrent. C’est ce qui a amené le Secrétaire général à déclarer, l’année dernière, que la communauté internationale était à la croisée des chemins. D’un côté, nous pouvons nous résigner à l’idée qu’un système multilatéral efficace est irréalisable. Mais nous risquons alors de voir resurgir un ordre mondial anarchique et plein de dangers, celui là même auquel la création de l’Organisation des Nations Unies était censée mettre fin. 

L’autre voie, ardue mais riche d’espoir, serait d’oeuvrer pour une solidarité mondiale fondée sur des convictions et des engagements partagés.  Cette voie mènerait aussi vers un système mondial de sécurité susceptible de forcer le respect -- et d’emporter l’adhésion -- de tous les États.  C’est cette « deuxième voie » que je préfère -- ce qui ne vous étonnera pas.  Si le monde décide de s’y engager, j’estime que nous devrons entreprendre trois actions essentielles.

En premier lieu, la communauté internationale doit se mobiliser, s’engager, autour d’une conception commune de la sécurité collective. Le système de sécurité collective sur lequel se fonde la Charte des Nations Unies a bien servi l’humanité. Mais il doit être actualisé et adapté aux menaces du monde d’aujourd’hui. Pour cela, il convient de déterminer ensemble quelles sont ces menaces.  Il faut se mettre d’accord sur les principes à appliquer pour relever ces défis.  De nombreuses questions se posent.

Comment les États peuvent-ils se protéger contre le terrorisme international et arrêter la prolifération des armes de destruction massive? Quelle est la responsabilité de la communauté internationale face aux violations massives des droits de l’homme à l’intérieur d’un État? Quel devrait être le rôle des forces armées, et quand l’emploi de la force est-il acceptable?  Qui doit décider, et qui doit autoriser?

La Commission internationale sur l’intervention et la souveraineté des États, que le Canada a créée, a eu une influence importante sur notre façon de réfléchir à certaines de ces questions. Le cadre qu’elle a proposé pour réagir à des violations massives des droits de l’homme à l’intérieur d’un État -- sur la base du devoir de protection -- est de plus en plus largement accepté.  Mais il faut encore que la communauté internationale se mette d’accord sur les principes qui devraient nous guider dans de telles interventions -- et sur les cas où, dans des circonstances extrêmes, il faudrait recourir à la force.

En deuxième lieu, il faut des mesures énergiques pour véritablement faire reculer la misère et la faim, lutter contre la dégradation de l’environnement, et les maladies endémiques ou infectieuses, assurer l’accès à l’eau potable. Nous disposons déjà d’un cadre dans lequel peut s’inscrire un partenariat mondial à ces fins : les Objectifs du Millénaire pour le Développement.  Ceux-ci vont d’une réduction de moitié de la misère à un arrêt de la propagation du VIH/sida et à l’enseignement primaire universel, d’ici à l’année 2015.

Dans la Déclaration du Millénaire, et aux grandes conférences des Nations Unies qui ont eu lieu depuis lors, les pays riches ont promis d’aider les pays pauvres qui réalisent des réformes. Les pays riches doivent tenir ces promesses, en accroissant l’aide au développement, en allégeant la charge de la dette qui pèse sur les nations pauvres, et en offrant un accès équitable au marché pour leurs produits.

Il est essentiel, pour les pays pauvres, mais aussi pour le monde dans son ensemble - pour nous tous - que nous atteignons les Objectifs du Millénaire. Après tout, un monde dans lequel des milliards de personnes vivent dans la pauvreté, sans espoir que les choses changent un jour, ne sera jamais vraiment sûr, même pour ses habitants les plus privilégiés. Un monde déchiré par des conflits sanglants ne peut pas faire reculer la pauvreté et l’inégalité.  La cause du développement et la cause de la paix ne font qu’une. 

Ces objectifs ne sont pas utopiques. Ils sont en bonne voie de réalisation dans de nombreux pays. Dans les autres, particulièrement en Afrique sub-saharienne, des efforts supplémentaires sont nécessaires. Dans ces pays, l’aide publique au développement constitue un ingrédient essentiel.  Je suis heureuse de constater que le Canada s’est engagé à augmenter ses propres contributions. Mais soyons conscients que même avec les augmentations promises, la performance du Canada qui se situait en 2003 à 0.26% du PIB est inférieure à celle de la majorité des pays donateurs.  Le Canada peut et doit faire plus.

Enfin, en troisième lieu, nous devons moderniser nos institutions de gouvernance mondiale. Nous devons renforcer leur légitimité, et en faire de meilleurs outils d’intervention collective.

Cela veut dire, entre autres choses, réformer les principaux organes de l’Organisation des Nations Unies -- y compris le Conseil de sécurité, dont la composition correspond à un monde depuis longtemps disparu. Cela veut dire lutte nous doter d’instruments plus officiales pour contre la prolifération des armes de destruction massive et contre le terrorisme. Cela veut dire nous donner les moyens et les capacités de mieux soutenir des missions de consolidation de la paix. Cela veut dire donner aux nations en développement une plus grande voix dans les organes internationaux. Enfin, cela veut dire renforcer les relations entre l’Organisation des Nations Unies et d’autres organisations internationales et régionales.

Le Secrétaire général a créé un Groupe de personnalités de haut niveau auquel il a demandé de faire des propositions concrètes sur les questions au Secrétaire général. Il rendra son rapport le mois prochain. Et en septembre 2005, les dirigeants du monde se réuniront à New York pour examiner les progrès accomplis depuis l’adoption de la Déclaration du Millénaire. Cette réunion leur offrira l’occasion de s’unir autour d’une vision commune de la sécurité collective, de renouveler et d’approfondir l’engagement qu’ils ont pris de forger un partenariat mondial pour le développement, et de décider des moyens de renouveler l’Organisation des Nations Unies.

Le Secrétaire général peut aider à faire naître des idées. Mais l’élan et la volonté politique pour les réaliser doivent venir des États Membres.  Après tout, l’ONU ce n’est pas le Secrétaire général. Ce n’est pas moi non plus.  L’ONU, c’est les États Membres. C’est vous.

Un pays comme le Canada a un rôle extrêmement important à jouer. Je n’ai pas besoin de vous dire combien ce pays a soutenu l’Organisation des Nations Unies au fil des décennies. Cela fait longtemps qu’il pratique la citoyenneté mondiale. Il a compris l’importance des institutions multilatérales pour la réalisation de ses objectifs nationaux.  Le Canada est exceptionnellement bien placé pour exercer une influence sur de nombreux groupes d’États -- du G-8 à l’Association de coopération économique Asie-Pacifique et à l’Organisation des États américains et du Commonwealth à la Francophonie.

Des nations comme le Canada -- qui croient sincèrement qu’il existe des solutions collectives aux problèmes communs -- ne doivent pas se laisser décourager par les difficultés qu’éprouve le multilatéralisme. Elles ne doivent pas non plus se laisser aller à penser que les beaux jours de l’ONU appartiennent au passé.Comme j’ai essayé de le montrer aujourd’hui, l’ONU s’acquitte de sa tâche mieux qu’on ne le croit et elle est capable de changer aux qué des nouvelles exigences.

Le défi aujourd’hui, c’est de lui donner les moyens de jouer son rôle plus efficacement à l’avenir.  Pour ce faire, nous devons tirer parti des bouleversements que connaissent actuellement les affaires mondiales pour générer une nouvelle énergie et renforcer nos institutions de coopération. Si 2003 a été une année de profond désaccord, et 2004 une année de sérieuse réflexion, 2005 doit être une année de décisions audacieuses.

Mesdames et messieurs, pour que 2005 soit à la hauteur de nos espérances, il faut que le Canada, et les nations qui pensent comme lui, retroussent leurs manches et s’attellent à la tâche. Si nous y parvenons -- qui sait -- nous pourrions même avoir, en septembre prochain, une nouvelle photo de famille des dirigeants du monde, tout sourire et tendus vers un même but. Ce serait là une bonne nouvelle pour toutes les nations, grandes et petites, et pour les femmes et les hommes du monde entier.

Je vous remercie.

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